Odločitve ustavnega sodišča so dokončne
Ob 20-letnici osamosvojitve Slovenije smo se obrnili na predsednika Ustavnega sodišča prof.dr. Ernesta Petriča in ga zaprosili, naj odgovori na nekaj vprašanj, ki zadevajo delo ustanove, ki jo vodi, ter njegovo oceno mednarodnega položaja naša države in notranje- političnih razmer. Menili smo, da so njegova stališča pomembna v sedanjem trenutku, ko se soočamo s težavami, ki jih ob osamosvojitvi nismo pričakovali. Med drugim tudi zavezo spoštovanje ustave in iz nje izhajajočega pravnega reda.
Ali je predsedovanje Ustavnemu sodišču predvsem častna funkcija ali pa tudi velika odgovornost?
Predsednik Ustavnega sodišča je, ko gre za odločanje sodišča v mejah njegovih pristojnosti, s preostalimi osmimi sodniki le "primus inter pares", prvi med enakimi. Vodi seje plenarnih zasedanj sodišča, sicer pa ima enako kot drugi sodniki zgolj en glas; je poročevalec v zadevah, ki so mu dodeljene, je član enega od treh senatov. Vendar pa je njegova vloga več kot le častna funkcija. Predstavlja neodvisno in enakopravno sodno vejo oblasti v odnosih z izvršno in zakonodajno vejo oblasti. Nastopa v javnosti v skladu z dogovori med sodniki v imenu Ustavnega sodišča in predstavlja sodišče v mednarodnih stikih ustavnih sodišč. Predsednik Ustavnega sodišča je najvišji predstavnik sodne veje oblasti tudi v protokolarnem pomenu. Vse to so velike odgovornosti.
Tako kot v t. i. tranzicijskih državah tudi nas podcenjujemo pomen Ustavnega sodišča. V očeh ljudi, pa tudi politike je prava oblast izvršna oblast in morda tudi še zakonodajna. Ljudje "pravo" oblast vidijo v ministrih in poslancih; ti bojda lahko človeku koristijo ali škodijo, so kar naprej v medijih v dobrem in v slabem, skratka, so oblast. V moderni ustavni parlamentarni demokraciji, kar po ustavi tudi je Slovenija, pa ima Ustavno sodišče veliko moč. Če povem preprosto, razveljavi lahko vsak zakon ali predpis, ki mu je dan v presojo in če ugotovi, da ni skladen z ustavo. V tem smislu je Ustavno sodišče "negativni zakonodajalec"; ne sprejema zakonov, lahko pa jih razveljavi v celoti ali le njihove posamezne določbe. Lahko celo usmeri zakonodajalca, kako naj odpravi neustavno stanje. Lahko razveljavi katerokoli sodbo vseh drugih sodišč, tudi Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, če ugotovi, da je v bila s sodbo ali v postopku pred sodiščem kršena človekova pravica. Lahko zaustavi ratifikacijo mednarodne pogodbe, če bi bila neskladna z ustavo. Ustavno sodišče bi lahko, če bi to sprožil državni zbor in če bi ugotovilo, da je kršil ustavo, celo odstavilo predsednika republike. In, kot smo videli zadnje mesece, lahko prepove ali dopusti tudi kak referendum.
Odločbe Ustavnega sodišča so dokončne, brez priziva. Res pa je, da Ustavno sodišče nima sredstev, s katerimi bi zagotovilo izpolnitev svojih odločb. Vendar za pravno državo domnevamo, da bodo odločbe Ustavnega sodišča izpolnili tisti, ki so jim namenjene. Iz povedanega vidite, kako pomembno je Ustavno sodišče, pa tudi, da je odgovornost sodnikov, devet nas je, velika, predsednikova, ki predstavlja sodišče in ga vodi, pa še posebej.
Zakaj se v naši državi dogaja, da nekateri ne upoštevajo odločb Ustavnega sodišča? Še zlasti je moteče, če tako ravnajo poslanci, člani zakonodajne veje oblasti.
Naj vnovič ponovim: odločbe Ustavnega sodišča so dokončne in brez priziva. Tako jasno določa ustava. Kdor torej odločb Ustavnega sodišča ne spoštuje ali ne izpolni, krši ustavo, ravna protiustavno. Ustavno sodišče ne sprejema zakonov, sprejema jih državni zbor. Ustavno sodišče v sporih med strankami ne razsoja ob uporabi zakonov, to počno redna sodišča, pač pa Ustavno sodišče ugotavlja, ali je določen zakon ali drug predpis, ki ga je sprejela izvršna veja oblasti, v skladu z ustavo in ali so bile v postopku pred sodišči kršene človekove pravice. Razmerje med Ustavnim sodiščem in zakonodajno vejo oblasti je jasno. Državni zbor suvereno sprejema zakone; v to se Ustavno sodišče ne sme vtikati. Samo ustavno sodišče pa presoja, ali je vsebina zakona in postopek, po katerem je bil zakon sprejet, v skladu z ustavo. Pri tem ima Ustavno sodišče zadnjo besedo.
Kar zadeva spoštovanje odločb Ustavnega sodišča, razmere niso najslabše in so primerljive z drugimi podobnimi državami. V zadnjih dvajsetih letih je ostalo neuresničenih manj kot 20 odločb Ustavnega sodišča. Velika večina odločb se torej spoštuje. Če se določena odločba ne izpolni, neustavno stanje traja. A včasih čas stori svoje in odločbe sploh ni več treba ali ni več mogoče uresničiti. To, da zakonodajalec ali drugi pristojni organi kake odločbe Ustavnega sodišča ne uresničijo, pa je slab znak za pravno državo. Ustavno sodišče v letnih poročilih vedno opozarja na neuresničene odločbe, česa več pač ne more storiti. Kot predsednik sodišča tudi sam opozarjam in bom še opozarjal na take primere.
Nevarno za pravno državo pa je to, kar se je zgodilo o občinah Ankaran in Mirna po odločitvi Ustavnega sodišča. Najprej naj znova povem, da Ustavno sodišče ni odločalo - in to niti ne bi smelo - o tem, ali je dobro imeti več ali manj občin, ali je občina Ankaran smotrna ipd. Odločilo je - in to po tehtni presoji - da je bil postopek zakonodajalca pri ustanavljanju te občine arbitraren in zato protiustaven.
Po odločitvi so se vnele razprave, ali je odločitev dobra ali slaba. S tem ni nič narobe - vsakdo lahko kritizira odločitve Ustavnega sodišča, a te so, potem ko so sprejete, obvezne. Nihče ni več upravičen presojati, ali je odločitev obvezna in ali jo je treba izpolniti ali ne. Odločitev o občini Ankaran so kritizirali zlasti tisti ustavni pravniki, ki so tudi nastopili v razpravi pred Ustavnim sodiščem v prid ene od strani v postopku. Sklicujoč se zlasti na te kritike odločbe, se je večina poslancev odločila, da bodo sami presodili o pravilnosti odločbe Ustavnega sodišča in o tem, ali jih zavezuje ali ne. Tudi vlada se je spustila v ustavno-pravno presojanje, ali je pomembnejša pravica do volitev ali pravica občanov do občine. Oboji so naredili za pravno državo tvegan korak. To še toliko bolj, ker je avtoriteta institucij v državi že močno načeta. Lahko pa bi kadarkoli spremenili zakonodajo, če menijo, da je občin preveč, vendar po postopku, ki ne bi bil arbitraren. Dvomim, da se tisti, ki so pozivali k temu, naj kar poslanci sami razlagajo odločbe Ustavnega sodišča, zavedajo, kam peljejo taki pozivi. Da o ustavnosti zakonov odloča kar komisija v parlamentu, je možno le na Kitajskem, drugih takih primerov ne poznam. To verjetno ni zgled za nas, kot tudi ni naš vzor "poslušno" sodišče, kakršnega smo imeli pred letom 1991.
Neodvisno ustavno sodišče, čigar odločitve so dokončne in se spoštujejo, je eden od stebrov pravne države, kot tudi neodvisnost in učinkovitost drugih organov pravosodja, rednih sodišč in tožilstva. Če tega ni, ni pravne države, ni vladavine prava, enakosti pred zakoni, pač pa gre za državo, kakršno smo imeli pred letom 1991, ali pa za to, čemur pravimo mafijska država. To poudarjam, ker sem prav v teh dneh bral o "ambicioznih" ustavnih sodnikih, nekaj izjav pa je kazalo na to, da je Ustavno sodišče in njegov neodvisen položaj za nekatere že moteč. Naj zagotovim: Ustavno sodišče bo ostalo neodvisno, pa naj bo to moteče ali ne. V tem bo naše Ustavno sodišče do skrajnosti ambiciozno.
Kakšna je vloga ustavnega sodišča v drugih evropskih državah, še zlasti v članicah Evropske unije?
V večini evropskih držav je podobna, s tem da je v nekaterih državah, kjer so bliže anglosaksonskemu pravnemu sistemu, ustavno sodišče del vrhovnega sodišča. Kadar gre za vprašanja ustavnosti, pa ta vrhovna sodišča odločajo v posebnem senatu. Tak primer je Norveška, Nizozemska in večina neevropskih držav in seveda ZDA ter Anglija, ki pa je sploh poseben primer. Našemu sodišču so močno podobna nemško, avstrijsko, pa madžarsko, hrvaško, špansko, italijansko, tudi rusko, ukrajinsko itd. sodišče, zlasti pa vsa tista, ki so bila ustanovljena po zamisli velikega teoretika prava H. Kelsena o potrebi ustavne kontrole nad drugima vejama oblasti. Sodišča, ki sem jih omenil, so podobna našemu tudi po tem, da so preobremenjena in tako kot mi skušajo najti ustrezno rešitev. Zato je bila pri nas predlagana ustavna sprememba, ki pa je, žal, obtičala v državnem zboru.
Poznamo vas kot uglednega strokovnjaka za mednarodno pravo. Ali menite, da je Slovenija storila dovolj, da se v mednarodni skupnosti spoštujejo načela suverenosti in enakopravnosti? Kako ocenjujete odnose z našimi sosedi?
Mednarodna skupnost, kakršna po Westfalskem kongresu v 17. stoletju obstaja kot skupnost suverenih in enakopravnih državi v Evropi, po 2. svetovni vojni pa tudi na globalni ravni, ima tudi to značilnost, da je vedno bilo nekaj "vodilnih" držav, ki so bile v dejanskem mednarodnem življenju bolj "enakopravne" od drugih. Tako je tudi zdaj, čeprav nam to ne more biti všeč. V takih razmerah si države, kot je Slovenija, prizadevajo biti čim bolj enakopraven mednarodni dejavnik. Slovenija je bila pri tem kar uspešna. Ni le prevzemala pomembnih mednarodnih odgovornosti, temveč je tudi s tem, da je bila in še vedno je med tistimi, ki suverenost razumejo predvsem kot dolžnost države in ne le kot njeno pravico, bila tudi aktivna pri uveljavljanju multilateralizma in v prizadevanjih za spoštovanje človekovih pravic, pa tudi pravic manjšin. Na splošno rečeno, Sloveniji je navkljub pritiskom uspelo ohraniti načelno držo. Jasno pa je tudi, da je zunanja politika v veliki meri iskanje kompromisnih rešitev. Kompromis ni nikoli čista zmaga ali čisti poraz. Za obe strani je oboje hkrati.
Sloveniji je uspelo zgraditi dobre in produktivne odnose z vsemi sosedami. Uspeli ji je urediti tudi večino perečih, tudi spornih vprašanj. Logično je, da je največ spornih vprašanj prav med sosedi. In da bi lahko urejali tudi sporna vprašanja, so pomembni dobri odnosi. V življenju nasploh, v mednarodnih odnosi pa še posebej se med prijatelji laže rešujejo nerešena vprašanja kot pa med sprtimi. Po petdesetih letih ukvarjanja z mednarodnimi odnosi, z zunanjo politiko in mednarodnim pravom v praksi in teoriji sem v to trdno prepričan.
Za Slovenijo je izredno pomembna določitev meje s Hrvaško. Kako gledate na to vprašanje kot strokovnjak za mednarodno pravo?
Določitev meje s Hrvaško na kopnem in na morju je zdaj v rokah posebnega, ad hoc arbitražnega sodišča, ki bo ustanovljeno, kot to določa veljavni arbitražni sporazum. Odločitev tega sodišča bo zavezujoča za obe strani, za nas in za Hrvaško. Kolikor poznam prakso tovrstnih arbitraž, bodo arbitri verjetno skušali doseči kompromis, torej rešitev, ki ne bo »zmaga« in tudi ne »poraz« ene ali druge strani. Torej kompromis. Ta pa je seveda lahko za Slovenijo boljši ali slabši. Okvir odločanja, kot ga določa arbitražni sporazum, ni slab. Koliko pa nam bo uspelo uveljaviti naša pričakovanja, bo odvisno od naših priprav. Upam, da potekajo dobro. Več ne vem, saj v njih ne sodelujem. Imamo odlično tujo odvetniško ekipo, dva med njimi sta moja kolega v Komisiji za mednarodno pravo. Arbitre, tri »tuje«, bo nazadnje, ker o njih Slovenija in Hrvaška verjetno ne bosta soglasni, imenoval predsednik Meddržavnega sodišča v Haagu, moj znanec, sodnik in predsednik sodišča Owada. Kdo bodo arbitri, zaenkrat torej ni znano. Poleg teh treh »nevtralnih« arbitrov bo vsaka od strank imenovala še »svojega« arbitra. Vsi arbitri naj bi bili neodvisni in naj bi odločali na temelju mednarodnega prava, pa tudi pravičnosti in drugih razlogov, kot precizno in dobro določa arbitražni sporazum. Trije »tuji« arbitri bodo zanesljivo odločali nevtralno, pošteno, skušali bodo ohraniti nevtralno držo, v kar ne dvomim. Nevtralna naj bi načeloma bila tudi arbitra, ki ju bosta določili stranki v sporu. V praksi ta arbitra ponavadi zastopata interese in stališča tiste strani, ki ju je imenovala. Sodišče bo odločilo z glasovanjem in z večino glasov, ločenih mnenj ne bo. Veliko bo torej odvisno tudi od tega, kako učinkoviti bodo argumenti »našega arbitra« znotraj arbitraže in kolikšno težo in kakšen strokovni ugled – tudi mednarodni – bo užival med arbitri. To, da sem zadržan do tega, da bi bil »naš« arbiter kak tujec, četudi ugleden strokovnjak, sem pred časom že povedal. Ta bi sicer odločal pošteno, bil bi nevtralen, ne bo pa mu, če lahko tako rečem, počilo srce, če se bo Slovenija odrezala slabše.
Poleg akademske kariere imate tudi bogate politične izkušnje. Tako ste bili v začetku sedemdesetih let med »uporniki«, ki ste želeli spremeniti dotedanjo vlogo partije. Spominjamo se tudi, da ste kot univerzitetni profesor z naklonjenostjo spremljali študentsko uporništvo ob koncu šestdesetih let. Ali je v vas še vedno živo nasprotovanje vsakršni zlorabi oblasti in kršenju človekovih pravic?
Res je, v sedemdesetih letih sem bil med "liberalci", tistimi, ki smo menda preveč gledali na zahod in bili obtoženi nacionalizma, pa tega, da podcenjujemo vodilno vlogo proletariata in seveda vodilno vlogo partije. Pravzaprav je bilo bistvo znane akcije 25 poslancev prav v tem, da bi kadrovanje za najvišje funkcije prenesli v takratni parlament in tako odpravili kadrovski monopol partije. Ponosen sem, da sem bil del tistega Kavčičevega liberalizma, in vesel tega, da v Ljubljani stoji spomenik Stanetu Kavčiču. Zanimivo pa je, da današnjo t. i. levico ob Kavčiču še vedno obdaja nekakšno nelagodje. Škoda - pa predvsem zanjo.
Študentska gibanja so konec šestdesetih pretresla Evropo. Zbudila so simpatije in pričakovanja zlasti v akademskih krogih, tudi pri meni. Bilo pa mi je že takrat jasno, da so takšna gibanja podobna cunamiju, ki v svojem naletu utegne naletu marsikaj podreti. Faza obnove, graditev novega pa je zato še zahtevnejša. Upam si trditi, da imamo s tem težave tudi po osamosvojitvi. Da bi zgradili moderno državo, je potrebno veliko znanja, tudi pripravljenosti naučiti se česa, potrebne je veliko potrpežljivosti, pa razmišljanja na dolgi rok in poštenja, materialnega in intelektualnega. Seveda tudi patriotična zavzetost ni odveč.
Bili ste tudi veleposlanik v Indiji, ZDA in Avstriji? Kako gledate na vlogo ZDA v zdajšnjem svetu in na njihovo željo po vojaški in tudi politični prevladi?
Vloga ZDA v sodobnem svetu je izjemno kompleksna in zahtevna tema. Zahtevala bi veliko prostora, ki pa ga nimava na voljo. S to vlogo ni mogoče opraviti ne s čustvenim pritiamerikanizmom ne z apologetskim vdinjanjem ameriškim vrednotam in politiki. Historično gledano, ZDA so bile v 19. in večino 20. stoletja ter ne glede na njihove marsikdaj sporne interese in politiko vir demokratičnih vrednot, zagovornik človekovih pravic in demokracije. Bile so na pravi strani in odločilne v vseh velikih konfliktih naše ere, v 1. in 2. svetovni vojni in v hladni vojni, v vseh spopadih z militarizmom, v boju zoper prevlado fašizma, nacizma in komunističnega totalitarizma v Evropi in v svetu. Same so šle skozi trdo šolo rasne diskriminacije vse od umora M. Lutra Kinga do izvolitve prvega temnopoltega predsednika. Ta šola pa še zdaleč ni končana.
Četudi so ZDA še vedno najmočnejša in najpomembnejša država, je jasno, da njihova relativna moč upada, da ni ne možnosti ne želje po njihovi svetovni prevladi. Res pa je, da so ZDA država z globalnimi interesi, ki jih, tako kot vse države, uresničuje s sredstvi, ki jih imajo na voljo. Med temi pa je tudi moč, vojaška, politična, ekonomska, celo brezobziren unilateralizem pri uporabi oborožene sile.
ZDA so še vedno država z največ inovativnosti. Še vedno privlačijo sposobne, izvrstne, podjetne ljudi z vsega sveta. Ne zato, ker bi se v ZDA najbolje živelo, temveč predvsem zaradi možnosti in svobode ustvarjanja.
A na obzorju so novi giganti. Priznam, da me ti bolj skrbijo. Če tamkajšnji borec za človekove pravice ali novinar le dvigne glas, se mu slabo, lahko zelo slabo piše. Če bodo ti giganti ostali taki, kot so, in ravnali tako, kot ravnajo, če bo svet tako strpen do ravnanja z njihovimi ljudmi, me skrbijo bolj kot ZDA. Če bi bil mlajši in bi živel še čez 20, 30 let, bi si morda celo želel, da ZDA ostanejo še dolgo močne kljub vsem problemom, pomanjkljivostim in vsemu tistemu, kar jih bremeni.
V slovenski družbi se krepi prepričanje, da zakoni ne veljajo za vse enako. Kaj lahko stori Ustavno sodišče, da bodo državljani prepričani, da velja zakon za vse, tudi za močne in bogate? Kako dosledno uveljaviti ustavno načelo, da je Slovenija pravna in socialna država?
Težko bi avtoritativno odgovoril na vprašanje, ali pri nas veljajo zakoni za vse enako. Res pa je, da je močno razširjen občutek neenakosti, mnenje, da je mali tat hitro obsojen, velikim goljufom pa se ne zgodi nič. To je slabo tudi zato, ker je morda res, da je tam, »kjer je dim, tudi ogenj«. No, upam, da tečejo postopki - ti pa so res zapleteni - zoper osumljene kriminalnih dejanj v procesu privatizacije in proti gospodarskemu kriminala nasploh. To bo močno utrdilo omajano zaupanje v pravo. Slabo pa bi bilo, če bi prišlo do hitrih, slabo utemeljenih razsodb in sodb zgolj zaradi tega, ker to pričakuje javnost. Ne smemo pozabiti: dokler ni pravnomočne obsodbe, je obdolženec nedolžen.
Ustavno sodišče ne sodi. Bo pa dosledno, kadar in kolikor je to v njegovi pristojnosti, da bodo korektni postopki zoper kogarkoli, malega ali velikega. Da bodo spoštovane človekove pravice vsakogar. To in skrb, da bodo zakoni in predpisi v skladu z ustavo ter da bo pri tem neodvisno, odločno in strokovno, je in bo najpomembnejši prispevek Ustavnega sodišča k pravni državi.
Dvajset let je od osamosvojitve Slovenije. Kako ocenjujete zdajšnje razmere v državi in še zlasti nesposobnost politike, da bi za skupne cilje povezala ljudi?
Res, 20 let je že stara naša lepa država Slovenija. S ponosom in srečo me navdaja zavest, da sem živel prav v času, ko smo Slovenci končno le dobili lastno državo. O razmerah v državi mnogi mislijo, da so slabe, polni so kritičnih sodb, marsikdaj tudi upravičeno. Res je, naša država ni postala to, kar sem tudi sam upal in kar je kazalo na začetku, to pa je pravna država s spoštovanjem človekovih pravic, socialna država brez velikanskih socialnih ali premoženjskih razlik. Te razlike niso nastale vedno zato, ker bi bil nekdo bolj inovativen, podjeten, priden kot drugi, pač pa marsikdaj z zlorabami. To ljudi moti. Sam sem zadnjih trideset let pravzaprav živel večinoma v tujini, zato vem, da kljub problemom in težavam živimo bolje kot v veliki večini sveta. Živimo varno, smo gospodarji svoje usode, imamo demokracijo in demokratične institucije, imeli smo visoko stopnjo gospodarske razvitosti in imama v bistvu še vedno visok življenjski standard; dobro in v bistvu vsem dostopno zdravstveno in socialno varstvo; pokojninski sistem s sicer majhnimi pokojninami, vendar smo vanj vključeni vsi; imamo brezplačno široko razvejano in kar kakovostno šolstvo na vseh ravneh. Tudi v znanosti nismo brez uspehov, v športu pa smo že kar velesila. Imamo tudi ugled v svetu – in še bi lahko našteval. Videl sem svet, Evropo, Azijo, Afriko, Ameriko in tam tudi živel. In zagotovim lahko, da je le malo je držav, kjer se živi bolje kot pri nas. Zato me preveč tarnanja spravlja v slabo voljo. Res pa je, da je v marsičem odpovedala naša politična elita, kar ljudje vidijo. Res je vse manj vrednot, vse manj zavzetosti za skupno stvar, preveč pa ukvarjanja s stvarmi, ki so le malo pomembne za našo blaginjo in razvoj. Res smo preveč živeli z občutkom, da smo boljši od nam podobnih na vzhodu in jugovzhodu, in se vdajali iluzijam o »nacionalnem interesu«, kar naj bi bila že kar vsaka pivovarna. Res smo zaradi skromnega znanja in ker se je kadrovalo po načelu »pomembno je, da je naš«, storili vrsto napak, zamudili marsikaj in izgubili, da ne rečem uničili veliko tistega, kar bi z več znanja zlahka ohranili. Od številnih podjetij, tudi z ugledom v svetu, ki so propadla, bi se jih z več znanja in volje dalo ohraniti kar nekaj nekaj, jih povezati s tujimi partnerji ali vsaj dobro prodati. Vendar, nič še ni izgubljeno. Slovenija ima vse možnosti, veliko boljše kot večina držav, da si zagotovi uspešen razvoj. Če se bomo ukvarjali s pravimi problemi, če bomo znali uporabiti vse, ki res kaj znajo, in se otresli nesposobnežev, ki so se prikradli v jasli oblasti, če se ne bomo prepirali zaradi preteklosti, če bomo spodbujali dialog, tudi spopad idej, kako stvar najbolje urediti in ne da bi drug drugega uničili, potem bomo kos težavam, pred katerimi smo.
