Pokojninsko in invalidsko zavarovanje v zadnjih tridesetih letih
V tridesetih letih samostojne države Slovenije je bilo nekaj zelo pomembnih mejnikov na področju obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja, v katero se v vlogi vplačnikov oziroma kasneje prejemnikov prej ali slej vključijo skoraj vsi državljani oziroma tudi tujci. Ob treh reformnih zakonih, to so ZPIZ/92 z uveljavitvijo 1. aprila 1992, ZPIZ-1 z uveljavitvijo 1. januarja 2000 in ZPIZ-2 z uveljavitvijo 1. januarja 2013, je bilo še več bolj ali manj bistvenih sprememb in dopolnitev teh zakonov. Največ sprememb in dopolnitev je bil deležen ZPIZ-2. Zadnja sprememba (ZPIZ-2K) je začela veljati prejšnji mesec.
V treh desetletjih je pri pravici do starostne pokojnine pri moških potrebna pokojninska doba pri najnižji starosti ostala enaka, to je 40 let. Spreminjal pa se je status te dobe, saj se je do sprejetja ZPIZ-1 v pogoj 40 let pokojninske dobe štela vsa dosežena doba. Z ZPIZ-1 je bil uveden institut delovne dobe za pridobitev pravice do starostne pokojnine s 40 leti. Če ni bila dosežena polna starost, je prišlo do znižanja starostne meje. Z ZPIZ-2 pa je bil uveden institut pokojninske dobe brez dokupa, ki je še strožji pogoj, kot je bila delovna doba. S kasnejšimi spremembami ZPIZ-2E, ZPIZ-2H in ZPIZ-2K je prišlo do omilitve tako pokojninske dobe brez dokupa kot delovne dobe.
Za ženske so se v tem času pogoji za pridobitev pravice do starostne pokojnine bistveno spremenili, saj se je potrebna doba za upokojitev postopno dvignila s 35 na 40 let. Prav tako je prišlo do spremembe pri potrebni starosti za pridobitev pravice do starostne pokojnine, ki pri doseženi pokojninski dobi 40 let za moškega in 35 za žensko prej sploh ni bila potrebna. Od leta 1993 je bil poleg potrebne dobe uveden še starostni pogoj, in sicer za moške 55 let in 6 mesecev in za ženske 50 let in 6 mesecev. Ta starost za oba spola pa po končanih prehodnih obdobjih po ZPIZ-2 znaša 60 let. Za moške je ves čas ostal nespremenjen pogoj za upokojitev s 15 leti zavarovalne dobe, to je starost 65 let. Pri ženskah pa se je starost za upokojitev s 15 leti zavarovalne dobe dvignila s 60 na 65 let. Z ZPIZ-2 je bila ukinjena starostna pokojnina za 20 let pokojninske dobe, pred tem pa se je tudi za pridobitev starostne pokojnine dvignila potrebna starost za moške s 60 let na 64 let in 6 mesecev in za ženske s 55 let na 64 let in 6 mesecev.
Pravica do predčasne pokojnine
Pogoji za pridobitev pravice do predčasne pokojnine, ki so veljali do 31. decembra 1999 do uveljavitve ZPIZ-1, so po vsebini težko primerljivi s pravico do predčasne pokojnine, ki je bila po ZPIZ-2 uvedena 1. januarja 2013, oziroma s starostno pokojnino z zmanjšanjem zaradi nedoseganja polne starosti oziroma delovne dobe. Predčasna pokojnina pred ZPIZ-1 je bila dejansko predčasna upokojitev ob pet let nižji starosti in pet let manj pokojninske dobe. Po ZPIZ-2 pa je zanjo treba doseči enako starost 60 let in višino dobe 40 let kot pri starostni pokojnini, le da je kakovost dobe različna. Zdaj veljavna pravica do predčasne pokojnine je zelo stroga in nepopularna.
Pri pravici do predčasne pokojnine se le-ta zmanjša za določen odstotek: po ZPIZ-2 in po ZPIZ‑1 za največ 18 odstotkov, po ZPIZ/92 za največ 5 odstotkov in po predpisu, veljavnem pred ZPIZ/92, za največ 10 odstotkov.
Pomembna razlika pa je v tem, da je po ZPIZ‑1 in ZPIZ-2 odbitek trajen, po starejših zakonih pa je po dopolnitvi zakonsko določene starosti odbitek odpadel in se je pokojnina izplačevala brez zmanjšanja.
Rast števila upokojencev
V letu 1991 je bilo povprečno število upokojencev iz obveznega zavarovanja 393.200. V vsej tridesetletni samostojnosti je bilo v tem letu rekordno povečanje števila upokojencev, in sicer starostnih kar za 15,3 odstotka, skupaj z drugimi upokojenci pa za 10,4 odstotka. V letu 1992 je bilo starostnih upokojencev več za 9,4 odstotka, vseh skupaj pa za 6,8 odstotka. Rast števila uživalcev starostnih pokojnin je bila nadpovprečno visoka zaradi specifičnih razlogov tistega obdobja, ki so stimulirali upokojevanje. V obdobju od leta 2010 do 2013 se je ponovno zelo povečalo število prejemnikov starostne pokojnine, in sicer med 4 in 4,8 odstotka, vseh skupaj pa med 2,7 in 3,1 odstotka, kar pa je daleč od povečanja v prvih dveh letih osamosvojitve. V vseh drugih letih pa je bilo povečanje števila prejemnikov starostnih pokojnin nižje, najnižje je bilo v letu 1994, in sicer za 0,5 odstotka.
Povprečno število upokojencev iz obveznega zavarovanja je v letu 2020 znašalo 624.735, kar je skoraj za 60 odstotkov več kot v letu 1991, v primerjavi z letom 1990 pa kar za 75 odstotkov več. Število prejemnikov starostnih in predčasnih pokojnin je v letu 2020 znašalo 458.765, kar je za 101,6 odstotka več kot v letu 1991, v primerjavi z letom 1990 pa kar za 132,6 odstotka več.
V letu 1991 je bilo število invalidskih upokojencev 87.194, največ jih je bilo v letu 2000, in sicer 97.804, v letu 2020 pa jih je še »samo« 76.480. Njihovo število se je od leta 1999, razen v letu 2005, vsako leto zmanjšalo.
Odmerni odstotek
Pred ZPIZ-1 je imel moški za 40 let pokojninske dobe odmerni odstotek 85, prav toliko tudi ženska za 35 let pokojninske dobe. Najvišji odmerni odstotek je bil 85, razen nekaj izjem, kar pomeni, da je bil navzgor omejen.
Pred uveljavitvijo ZPIZ-1 je bila vrednost enega leta pokojninske dobe dva odstotka, potem pa se je znižala na 1,5 odstotka. ZPIZ-1, ki je začel veljati 1. januarja 2000 in je pomenil reformo sistema z bistvenimi spremembami predvsem pri spremembi pogojev za upokojitev za ženske in znižanje vrednotenja pokojninske dobe ter na ta način grob poseg v višino starostne pokojnine.
Do uveljavitve ZPIZ-2 se je tako odmerni odstotek za 40 let pokojninske dobe za moškega znižal s 85 na 78 odstotkov. Če ne bi ZPIZ-2 ustavil tega padanja, bi se odmerni odstotek za moškega za 40 let pokojninske dobe do leta 2024 znižal na 72,5 in za ženske za 38 let pokojninske dobe prav tako na 72,5 odstotka. Pred uveljavitvijo ZPIZ-1 je bil, razen izjemoma, najvišji odmerni odstotek za oba spola 85, z ZPIZ-1 pa je ta omejitev odpadla. Uvedena sta bila tudi ugodnejše vrednotenje delovne dobe in odmerni odstotek za preseganje starosti. Z ZPIZ-2 pa je bilo uvedeno ugodnejše vrednotenje pokojninske dobe brez dokupa. Kasneje z dopolnitvijo (ZPIZ-2G) pa še odmerni odstotek za otroke.
Zaradi drugačnega načina določanja valorizacijskih količnikov, ki je zdaj za leto pred uveljavitvijo pokojnine vedno 1, je bil pred uveljavitvijo ZPIZ-2 0,732 in se je vsako leto nižal. Zaradi zvišanja valorizacijskega količnika z 0,732 na 1,000 so se morali posledično preračunati tudi odmerni odstotki. Tako je za moške znašal 57,25 odstotka (preračun 78 x 0,732 = 57,096 in določeno navzgor 57,25) za 40 let pokojninske dobe. Šlo je samo za matematični preračun, kar pomeni, da je 78 odstotkov po ZPIZ-1 enako 57,25 po ZPIZ-2 in 63,5 enako 86,7 in ne gre za nikakršno zmanjšanje pokojnin, kot nekateri še vedno zmotno mislijo.
Kljub izenačitvi pogojev za upokojitev je še vedno ostala v veljavi pozitivna diskriminacija, tako da imajo ženske za isto doseženo pokojninsko dobo višji odmerni odstotek.
Z ZPIZ-2G, ki je začel veljati 1. januarja 2020, je bilo uvedeno, da se odmerni odstotki po končanem prehodnem obdobju leta 2025 izenačijo, z ZPIZ-2I se je to prehodno obdobje skrajšalo in bo tako prišlo do izenačitve že leta 2023.
Pokojninska osnova se je do uveljavitve ZPIZ-1, tj. 1. januarja 2000, določala na podlagi najugodnejših zaporednih desetih let zavarovanja. Z ZPIZ-1 pa se je to zaporedje postopno dvignilo na 18 let, z ZPIZ-2 pa na 24 let. Povečanje najugodnejših zaporednih let zavarovanja pomeni v povprečju nižje pokojnine.
Spreminja se tudi število zavarovancev
Sistem obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja temelji na medgeneracijski solidarnosti. Obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje je financirano po dokladnem načelu (pay as you go), finančna vzdržnost te oblike zavarovanja pa je tako precej odvisna od demografskih trendov in razmerja med številom zavarovancev in upokojencev v danem trenutku.
V letu 1991 je bilo povprečno število zavarovancev, ki prispevajo v pokojninsko blagajno, 816.902 in je v tem letu padlo za 7,7 odstotka, v letu 1992 še za 6,4 odstotka, tako da je bilo v tem letu njihovo število najnižje v vseh tridesetih letih – samo 764.902. V letu 2020 je bilo povprečno število zavarovancev 958.148, kar je za dobrih 17 odstotkov več kot v letu 1991 in za dobrih 25 odstotkov več, kot jih je bilo v letu 1992, ko je bilo njihovo število najnižje.
Spreminjala se je tudi struktura zavarovancev in bile so uvedene tudi nove oblike zavarovanj, nazadnje 1. februarja 2015, ko se plačujejo prispevki za pokojninsko in invalidsko zavarovanje tudi od študentskega in dijaškega dela. To pomeni, da so mladi s tem že vključeni v sistem obveznega zavarovanja, in ko se zaposlijo, imajo nekateri že nekaj let pokojninske dobe. Se pa v vsem obdobju zmanjšuje število mlajših zavarovancev.
Razmerje med številom zavarovancev in številom upokojencev je v letu 1991 znašalo 2,07, v letu 1992 pa je padlo že na 1,6, v letu 2020 je bilo 1,53. V tridesetih letih je bilo najnižje razmerje v letu 2013, ko je znašalo samo 1,38.
Pomen usklajevanja pokojnin
Seveda ni mogoče primerjati samo številk, ker se je v teh desetletjih na trgu dela marsikaj spremenilo.
Vsekakor je za stabilnost sistema obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja pomembno, da je čim večje število zavarovancev, ki v sistem vplačujejo, in ne preveliko število tistih, ki iz sistema prejemajo. Zato so potrebne pravočasne prilagoditve sistema, ki zagotavljajo tako dostojne pokojnine kot finančno vzdržnost sistema tako kratkoročno kot dolgoročno. Glede na napovedi v času gospodarske krize, da bo kmalu prišlo do razmerja 1 : 1, je zdaj stanje zadovoljivo tako na račun reforme ZPIZ-2, ki je vplivala na kasnejši odhod v pokoj in dobre gospodarske situacije. V letu 2020 in 2021 pa smo v času koronakrize, zato je težko napovedati, kakšne bodo posledice na trgu dela.
Na razmerje neto pokojnin in neto plač ima vsekakor največji vpliv način usklajevanja pokojnin, ki je bil deležen večkratnih stalnih sprememb. Večkrat smo bili soočeni s posegi v usklajevanje pokojnin tudi z interventnimi zakoni, ker se lahko prek usklajevanja pokojnin doseže največji finančni učinek v pokojninski blagajni.
Usklajevanje pokojnin je namenjeno ohranjanju njihove vrednosti med izplačevanjem. Uskladitev torej vpliva na spremembo dotedanje višine pokojnin, ki naj bi zagotavljala njihovo nadaljnjo vrednost v spremenjenih razmerah, nastalih po njihovem priznanju in odmeri.
Z ZPIZ-2 je bila uvedena novost na področju usklajevanja pokojnin, saj sta uvedeni dve različni podlagi za izvedbo uskladitve pokojnin in je novost v dosedanji zgodovini usklajevanja pokojnin. Tako se pokojnine uskladijo za 60 odstotkov rasti povprečne bruto plače, izplačane za obdobje od januarja do decembra preteklega leta, v primerjavi s povprečno bruto plačo, izplačano za enako obdobje leto pred tem, in za 40 odstotkov povprečne rasti cen življenjskih potrebščin v obdobju od januarja do decembra preteklega leta v primerjavi z enakim obdobjem leto pred tem. Uskladitev pokojnin je izražena v odstotku in je seštevek obeh ugotovljenih delnih rasti.
Predpisi o usklajevanju pokojnin, veljavni v preteklih obdobjih, takšne kombinacije niso določali. V začetnih obdobjih uporabe tega instituta za ohranjevanje vrednosti pokojnin so uskladitve temeljile na statističnih podatkih o rasti cen življenjskih potrebščin v predpisanem obdobju, pozneje pa na statističnih podatkih o rasti povprečne plače, izplačane na zaposleno osebo v republiki, ugotovljene v predpisanem obdobju. Vse od leta 1974 je v Sloveniji usklajevanje pokojnin temeljilo na rasti povprečne plače, izplačane na zaposleno osebo, ugotovljene v različnih obdobjih. Uskladitve pokojnin so se izvajale enkrat ali večkrat v posameznem koledarskem letu. V času visoke inflacije so se pokojnine usklajevale tudi mesečno.
V letu 1991 pa je bilo razmerje 73 odstotkov. Najvišja razmerja so bila v času najvišje inflacije in pokojnine so se usklajevale mesečno z veljavnostjo od januarja tekočega leta. Z uveljavitvijo ZPIZ-1, ko se je prek uskladitve upoštevalo znižanje vrednotenja pokojninske dobe z 2 odstotkov na 1,5 odstotka za doseženo leto, se je tudi iz tega naslova vsako leto nižalo razmerje za 0,5 do 0,6 odstotne točke. V letu 2012 je bilo večje znižanje na račun prenosa pravice do varstvenega dodatka iz sistema obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja. V letih od 2010 do 2015 pa tudi zaradi neusklajevanja pokojnin v skladu s sistemskim zakonom in od 2013 tudi zaradi navedene nove formule za usklajevanje pokojnin. Na znižanje razmerja v zadnjih tridesetih letih vsekakor vpliva tudi večje število upokojencev, ki so delali v različnih državah in se jim pokojnina odmeri v sorazmernem delu, kar pomeni, da se v maso za izračun povprečne pokojnine šteje le pokojnina, ki jo prejemajo v Sloveniji.
Zato zavod od leta 2015 prikazuje tudi razmerje med povprečno neto starostno pokojnino in neto plačo tudi brez sorazmernih delov pokojnin in brez delnih pokojnin, kjer je razmerje 64,2. Prav tako je prikazano tudi razmerje med povprečno starostno pokojnino z doseženimi 40 leti ali več pokojninske dobe, prav tako brez sorazmernih in delnih pokojnin, in povprečno neto plačo, kjer pa je razmerje 72,2.
Doba prejemanja pokojnine se zvišuje
Povprečna starost novih uživalcev starostne pokojnine je v letu 1991 znašala pri ženskah 52 let in 3 mesece, pri moških pa 56 let in 5 mesecev. V letu 2020 pa pri ženskah 60 let in 10 mesecev in pomeni dvig v tridesetih letih za 8 let in 7 mesecev, pri moških pa 62 let in 6 mesecev in pomeni dvig za 6 let in en mesec. Od uveljavitve ZPIZ-1 od leta 2000 se pri moških povprečna upokojitvena starost ni bistveno povečevala v primerjavi z ženskami. Razlog je seveda v bistveno večji spremembi starostnega pogoja pri ženskah kot pri moških.
Povprečna dosežena pokojninska doba novih uživalcev starostne pokojnine je v letu 1991 pri ženskah znašala 31 let in 2 meseca, pri moških pa 35 let in 10 mesecev. V letu 2020 pa pri ženskah 38 let in 10 mesecev, pri moških pa 36 let in 10 mesecev. Tako se je v tridesetih letih pri ženskah dvignila za 7 let in 8 mesecev, pri moških pa le za eno leto.
Seveda je glavni razlog za tako veliko povečanje v spremembi pogojev, saj se je potrebna pokojninska doba za starostno upokojitev pri ženskah dvignila za pet let.
Povprečna doba prejemanja starostne pokojnine je v letu 1991 znašala za ženske 15 let in 10 mesecev, za moške pa 14 let in 9 mesecev. V letu 2020 pa za ženske 25 let in 6 mesecev, za moške 18 let in 2 meseca.
V tridesetih letih se je povprečna doba prejemanja starostne pokojnine pri ženskah dvignila kar za 9 let in 8 mesecev, pri moških pa le za 3 leta in 5 mesecev. V povprečju so ženske najkrajši čas prejemale starostno pokojnino v letu 1999, in sicer 14 let in 5 mesecev, moški pa v letu 1998, ko so jo prejemali le 11 let in 9 mesecev.
Če je bila razlika v trajanju prejemanja starostne pokojnine med spoloma leta 1991 le 1 leto in 1 mesec, je razlika v letu 2020 bistveno višja in znaša kar 7 let in 4 mesece.
Pri uživalcih invalidske pokojnine pa je povprečno prejemanje pokojnine še daljše, v letu 1991 so jo ženske prejemale 15 let in 1 mesec, v letu 2020 pa kar 27 let in 11 mesecev, kar je za 12 let in 10 mesecev več. Moški pa so jo v letu 1991 prejemali povprečno 12 let in 1 mesec, v letu 2020 pa 21 let in 9 mesecev, kar je za 9 let in 8 mesecev več.
Pri prejemnikih družinske in vdovske pokojnine pa je najkrajši čas prejemanja pokojnine v vseh tridesetih letih 11 let in 7 mesecev v letu 2012 in najdaljši čas 14 let in 2 meseca v letu 1998. Razlika v letu 1991 in 2020 pa je le eno leto.
Skrb za stabilen pokojninski sistem
Obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje financirajo zavarovanci, delodajalci in Republika Slovenija. V ZPIZ-2 je v 8. členu določeno, da se obvezno zavarovanje financira tudi iz demografskega rezervnega sklada, ki pa po skoraj devetih letih še ni ustanovljen, in drugih virov. Že v ZPIZ-92 je bilo določeno, da se financira tudi iz kapitalskih skladov in drugih virov, v ZPIZ-1 pa, da se financira tudi iz kapitalskega sklada pokojninskega in invalidskega zavarovanja in drugih virov v skladu z zakonom.
V letu 1996 je prišlo dvakrat do znižanja prispevne stopnje delodajalca s 15,5 na 8,85 odstotka, kar je pomenilo, da je moral zavod do leta 2005 za redno izplačevanje pokojnin najemati kredite in je imel primanjkljaj. Država je 1. julija 2005 prevzela primanjkljaj iz preteklosti in od takrat naprej zavod ves čas posluje z izravnanimi dohodki in odhodki s tem, da se precejšen del sredstev zagotavlja iz proračuna. Delež iz državnega proračuna se je v letih od 2000 do 2020 gibal med najmanj 16,7 odstotka v letu 2019 in največ 31,3 odstotka v letu 2014.
Za stabilnost je zelo pomembno, da je v strukturi dohodkov delež prispevkov čim večji in da je treba zagotavljati čim manj sredstev iz državnega proračuna. Ob bistvenem znižanju števila zavarovancev v času gospodarske krize je bil delež prispevkov leta 2013 le 66,1 odstotka, v času zelo dobre gospodarske situacije v letu 2019 pa 81 odstotkov, kar posledično pomeni nižji delež iz državnega proračuna.
Glede na izreden pomen področja je treba v prihodnje težiti k cilju, da se zagotovijo pravočasne, strokovne, odgovorne in predvsem sistemske rešitve in da ne prihaja do parcialnih rešitev. Le-tem smo priča predvsem v zadnjih nekaj letih in pomenijo dokaj veliko finančno obremenitev sistema. Deležni smo bili tudi poskusov rušenja sistema s populističnimi predlogi, ki bi pomenili prenos socialnovarstvenih pravic v sistem pokojninskega in invalidskega zavarovanja, in razvrednotenja višine vplačanih prispevkov in dolžine obdobja vplačevanja.
Zavarovanci pridobijo pravice iz sistema po več desetletjih vplačevanja v sistem, zato je tudi pomembno, kar nam v tridesetih letih žal ni uspelo, da pride do sprejetja zakona, predvsem reformnega, ki se bo začel uporabljati šele po enem letu po sprejetju, in da se bodo lahko ljudje v miru odločili, kdaj se bodo upokojili.
Tridesetletno obdobje ni dolgo obdobje za državo, za pokojninsko in invalidsko zavarovanje pa tudi ne, saj se bodo tisti, ki so se vključili v obvezno zavarovanje leta 1991, starostno upokojili šele leta 2031 oziroma kasneje, če bo prišlo z naslednjo reformo do podaljšanja potrebne pokojninske dobe oziroma starosti.
