(Ne)pričakovana odločitev ustavnega sodišča
Z zdaj veljavnim Zakonom o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-2) je bil med številnimi drugimi novostmi in spremembami glede na prejšnjo zakonsko ureditev uveljavljen tudi nov pojem »pokojninska doba brez dokupa«, ki odločilno vpliva na izpolnitev pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine pri najnižji mogoči starosti. V skladu s četrtim odstavkom 27. člena tega zakona zavarovanec (tako ženska kot moški) pridobi pravico do starostne pokojnine, ko dopolni 60 let starosti in 40 let pokojninske dobe brez dokupa. V času trajanja prehodnega obdobja, ki velja do 31. decembra 2018, pa po petem odstavku navedenega člena ženska izpolni pogoje za pridobitev te pravice pri dopolnjeni nižji starosti in pokojninski dobi brez dokupa, moški pa pri dopolnjeni nižji starosti. Zahtevane starosti se v času trajanja prehodnega obdobja v primerjavi z veljavnimi v predhodnem letu vsako leto povišajo za štiri mesece, za prav toliko pa tudi zahtevana dolžina dopolnjene pokojninske dobe brez dokupa.
Po definiciji, zapisani v 23. točki 7. člena ZPIZ-2, je s pojmom »pokojninske dobe brez dokupa« zaobseženo: obdobje obvezne vključitve v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje ter obdobja opravljanja kmetijske dejavnosti, vendar brez dokupa pokojninske dobe. S takšno definicijo je zakonodajalec pomembno zožil vrsto obdobij, ki vplivajo na izpolnitev pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine, kakršno je obsegal pojem »delovne dobe«, določen v prej veljavnem zakonu za izpolnitev pogojev za pridobitev te pravice pri nižji starosti. Najpomembnejša zožitev zaradi števila mogočih upravičencev nedvomno zadeva obdobje prostovoljne vključitve v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje. To obdobje se je po prejšnjem zakonu štelo v »delovno dobo«, po ZPIZ-2 pa se v pokojninsko dobo brez dokupa ne šteje.
Obdobje, v katerem je bil zavarovanec prostovoljno vključen v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje, je sicer tudi v ZPIZ-2 v celoti ohranilo prvoten pomen in namen. Šteje kot zavarovalna doba, ki vpliva na izpolnitev pogojev za pridobitev pravice do pokojnine, nanašajoče se na zahtevane dolžine zavarovalne in pokojninske dobe, s tem pa tudi na višino odstotka za njihovo odmero. Očitki, kakršni so bili in so še vedno med drugimi namenjeni tej zakonski spremembi, to je, da so tisti, ki so se odločili za tako obliko zavarovanja, izgubili svoj denar, porabljen za plačilo prispevkov, kar je zagotavljalo njegov obstoj, zato seveda ne držijo.
Do odločitve po treh letih
Dodatna zaostritev pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine, izhajajoča iz posledic uveljavitve pokojninske dobe brez dokupa, je bila deležna v javnosti številnih kritik in polemik. Vloženih pa je bilo tudi nekaj pobud in predlogov za oceno ustavnosti navedene zakonske ureditve, ki so jih na Ustavno sodišče RS naslovili nekateri posamezniki, Zveza svobodnih sindikatov Slovenije in Sindikat delavcev trgovine Slovenije. Oba sindikata sta po njihovem mnenju sporni zakonski ureditvi med drugim očitala neskladje z načelom varstva zaupanja v pravo, opredeljenega v ustavi, kolikor se nanaša na obravnavo te dobe, dopolnjene do 31. 12. 2012, to je v času veljavnosti prejšnjih predpisov. Takšna ureditev naj bi ogrožala pravice delavcev, ki so postali zaradi stečaja delodajalcev brezposelni, po poteku prejemanja nadomestila za čas brezposelnosti pa so se, da bi si še naprej zagotavljali zavarovalno dobo, prostovoljno vključili v obvezno zavarovanje. Za takšno obliko zavarovanja pa so se odločili zato, da so si zagotovili razliko do zavarovanja za polni delovni čas, tudi tisti prej omenjeni delavci, ki se jim je sicer uspelo zaposliti, vendar s skrajšanim delovnim časom. Oboji pa z namenom, da bi si na ta način zagotovili pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine po pogojih, kakršni so veljali v času prostovoljnega vstopa v obvezno zavarovanje. Oba sindikata pa nista izrazila nasprotovanja takšni obravnavi prostovoljne vključitve v obvezno zavarovanje za naprej, od uveljavitve ZPIZ-2. Doba, dopolnjena s prostovoljno vključitvijo v obvezno zavarovanje do uveljavitve novega zakona, bi morala biti po njunem mnenju obravnavana po pogojih, določenih v predpisih, veljavnih v času njenega pridobivanja, ne pa tako, kot to določa zdaj veljavni zakon. Glede na to naj bi bila zakonska ureditev tudi v nasprotju z načelom prepovedi povratne veljavnosti zakonov, zapisanim v 155. členu Ustave. Takšno pa je tudi bistvo očitkov posamičnih ustavnih pobud in predlogov, namenjenih oceni izpolnitve spornih pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine, določenim v četrtem in petem odstavku 27. člena ZPIZ-2, v povezavi z določbami 1., 2. in 7. člena tega zakona.
Ustavno sodišče je o teh pobudah in predlogih odločilo po več kot treh letih, odkar nova zakonska ureditev velja, na seji 21. aprila 2016. Zaradi vsebinsko gledano podobnih očitkov jih je obravnavalo skupaj s pobudami za presojo ustavnosti 394. člena ZPIZ-2, v kateri je urejeno varstvo pridobljenih pravic za brezposelne, delovne invalide in prejemnike poklicne pokojnine, ter 136. člena tega zakona o obravnavi dokupljene pokojninske dobe. Svoje odločitve je zapisalo v odločbi U-I-246/13-44, objavljeni v Uradnem listu RS št. 35 z dne 13. maja 2016. Ustavno sodišče je odločilo, da četrti in peti odstavek 27. člena ZPIZ-2 nista v neskladju z Ustavo, pobude in predloge za oceno ustavnosti 394. člena navedenega zakona je zavrnilo, za oceno ustavnosti 1., 2., 7. in 136. člena pa zavrglo.
Največji del obširne odločbe ustavnega sodišča, ki obsega kar 40. točk, je namenjen utemeljevanju odločitve, da novi pogoji za izpolnitev pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine niso v neskladju z Ustavo. V nadaljevanju povzemamo po svojem mnenju poglavitne ugotovitve, ki so ustavno sodišče vodile k sprejetju prej navedenih odločitev, saj te gotovo zadevajo tudi katerega od bralcev Vzajemnosti.
Poglavitne ugotovitve
Ustavno sodišče je ocenilo, da bistveni razlogi za določitev različnih pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine, ki jih je določil zakonodajalec v ZPIZ-2, izhajajo iz kriterija delovne aktivnosti in višine prispevka. Ker sta ta dva kriterija »vgrajena v samo bistvo sistema obveznega pokojninskega sistema, z njim neločljivo povezana«, zakonodajalec po mnenju ustavnega sodišča »z določitvijo pogoja pokojninske dobe brez dokupa, kot pogoja za pridobitev pravice do starostne pokojnine po četrtem in v prehodnem obdobju po petem odstavku 27. člena ZPIZ-2, ni ravnal v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave«.
Ustavno sodišče meni, da vključevanje dobe, pridobljene do uveljavitve ZPIZ-2, v novi pojem oziroma pogoj za izpolnitev pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine, ki gledano vsebinsko zaostruje do zdaj veljavne pogoje, ne pomeni, veljave zakona v tem delu za nazaj (v smislu 155. člena Ustave). Doba, ki je bila pridobljena z vključitvijo v obvezno zavarovanje v času prej veljavnih zakonov, nima za posledico že pridobljene pravice, kot to trdijo pobudniki in predlagatelja. O pridobljenih pravicah iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja lahko namreč po mnenju ustavnega sodišča govorimo šele takrat, ko se te uveljavljajo po predpisih, veljavnih ob nastanku zavarovalnega primera. To je šele takrat, ko upravičenec izpolni z vsakokratno zakonodajo določene pogoje za njihovo pridobitev. V tem primeru gre po mnenju ustavnega sodišča za vprašanje »varovanja pravnega položaja aktivnih zavarovancev in njihovih pravnih pričakovanj glede pravice do pokojnine, ki naj bi jo pridobili, ko bo nastopil zavarovalni primer«. Varstvo obstoječega pravnega položaja se v primeru sprememb zakona, veljavnih za naprej, po ustaljeni praksi presoja v okviru ustavnega načela zaupanja v pravo.
Ustavno sodišče je tudi v tej odločbi ponovilo že večkrat zapisano ugotovitev, da »ustava ne preprečuje, da bi predpis spreminjal prej določene pravice ali pogoje za njihovo uveljavljanje z učinkom za naprej«. Navedena ugotovitev pa velja le pod pogojem, da sprejete spremembe niso v nasprotju z Ustavo določenim načelom, še posebej s prej omenjenim načelom varstva zaupanja v pravo. To načelo varuje posameznika pred arbitrarnim odločanjem »brez stvarnih razlogov, utemeljenih v prevladujočem in legitimnem javnem interesu«.
Ustavno sodišče sprejema argumente zakonodajalca, ki je želel z reformo sistema pokojninskega zavarovanja, izhajajočo tudi iz spremembe pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine, zagotoviti finančno vzdržnost pokojninskega sistema in dostojno višino pokojnine. Uresničitev krovnih ciljev reforme zahteva določitev posebnih in določljivih ciljev, njihovo doseganje pa določanje posameznih ukrepov. Navedeni cilji so »povečanje deleža aktivnih zavarovancev s podaljševanjem delovne aktivnosti in dvig dejanske upokojitvene starosti, ohranitev solidarnosti v sistemu pokojninskega zavarovanja, vzpostavitev načela odvisnosti med vplačili in izplačili v sistemu pokojninskega zavarovanja ter vzpostavitev večje preglednosti sistema«. Neugodne demografske napovedi in finančni problemi, povezani z obvladovanjem tega sistema, so od zakonodajalca zahtevali sprejem ustreznih ukrepov. Ustavno sodišče je ocenilo, da je zato imel stvarne razloge za spremembo pogojev, utemeljene v legitimnem javnem interesu.
Za presojo skladnosti ureditve z načelom varstva zaupanja v pravo pa je bilo treba tudi tehtati zakonsko določen način uresničevanja zastavljenih ciljev in prizadetost pravnih položajev posameznikov na njegovi podlagi. Bistvene spremembe dosedanjega sistema (tudi pokojninskega) zahtevajo določeno prehodno pravno ureditev. Ta izhaja v obravnavani problematiki iz petega odstavka 27. člena ZPIZ-2, ki določa šestletno obdobje postopnega uveljavljanja pogoja pokojninske dobe brez dokupa. Po mnenju pobudnikov in predlagateljev ta ne izpolnjuje zahtev, izhajajočih iz uresničevanja navedenega ustavnega načela. Ustavno sodišče je bilo nasprotnega mnenja. Ocenilo je, da zakonodajalec za prizadete ni bil dolžan določiti posebne prehodne ureditve. Obstoječa prehodna ureditev pa izpolnjuje zahteve, ki »glede poseganja v upravičena pričakovanja zavarovancev izhajajo iz načela varstva zaupanja v pravo«.
Pobudo za oceno ustavnosti 394. člena ZPIZ-2 je ustavno sodišče – kot rečeno – zavrnilo. Ocenilo je, da s to določbo varovana skupina zavarovancev ni v enakem položaju, zato jih zakonodajalec ni bil dolžan obravnavati enako. Očitek, da je določba v neskladju z ustavno določbo, s katero je zagotovljena enakost vseh pred zakonom, je zato neutemeljen. Enako pa meni tudi za zatrjevano neskladje tega člena s prepovedjo veljavnosti zakonov za nazaj.
