O predvidenih spremembah pokojninske zakonodaje
Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve (MDDSZ) je marca predstavilo predlog predvidenih sprememb Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-2), ki se nanašajo na odmerni odstotek, dvojni status in dvig upokojitvene starosti za najmanj 15 let zavarovalne dobe postopno po dva meseca na leto s 65 na 67 let z začetkom uveljavitve leta 2023. Predlog sprememb je obravnaval tudi Ekonomsko-socialni svet (ESS), kjer so se po predstavitvi predloga dogovorili za oblikovanje pogajalske skupine, ki je nadaljevala delo v zvezi s predlaganimi spremembami.
Po zaključku dela pogajalske skupine je bil Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju predlog zakona) po obravnavi na ESS v juliju 2019 dan v javno obravnavo 16. julija do 2. septembra 2019. Predlagane spremembe predstavljajo prilagoditev sistema in ne pomenijo reforme, ki jo bo v naslednjih letih tudi treba sprejeti, za zagotovitev vzdržnosti pokojninske blagajne na dolgi rok in istočasno zagotavljanje dostojnih oziroma dostojnejših pokojnin.
Na pogajanjih je bilo dogovorjeno, da postopen dvig upokojitvene starosti s 65 na 67 let pri teh spremembah ne pride v poštev. V zvezi z odmernim odstotkom je prišlo dokaj hitro do ustrezne rešitve, tako da bo po prehodnem obdobju za oba spola veljal odmerni odstotek za 15 let zavarovalne dobe v višini 29,5 odstotka in 63,5 odstotka za 40 let pokojninske dobe. Pri dvojnem statusu pa je bila sprejeta kompromisna rešitev, da se izplačilo s sedanjih 20 odstotkov dvigne na 40 odstotkov za obdobje prejemanja največ tri leta. V tem predlogu so zajete še nekatere spremembe iz obveznega zavarovanja in s področja poklicnega ter dodatnega zavarovanja.
Višji odmerni odstotki
V vseh obdobjih so imele ženske za enako obdobje zavarovanja določene višje odmerne odstotke od moških. Tudi s spreminjanjem in izenačevanjem upokojitvenih pogojev med spoloma je ostala tako imenovana pozitivna diskriminacija ter imajo ženske še vedno ugodnejši odmerni odstotek.
Za ženske velja pri odmernem odstotku prehodno obdobje, kar pomeni, da bo imela ženska, če ne pride do spremembe pri odmernem odstotku, od 1. januarja 2020 pa do 31. decembra 2022 za 40 let pokojninske dobe odmerni odstotek 61,5 in od 1. januarja 2023 naprej 60,25. Moški imajo za 40 let pokojninske dobe odmerni odstotek 57,25.
Seveda pomemben vidik pri določitvi višine odmernega odstotka predstavljajo finančni učinki predlaganih sprememb, ki v začetnih letih niso visoki, z leti pa za pokojninsko blagajno pomenijo veliko povečanje odhodkov.
Izenačitev spolov
Predlagana sprememba odmernega odstotka in izenačitev spolov je vsekakor pozitivna rešitev, ki vpliva na višino vseh vrst pokojnin (starostne, predčasne, invalidske, vdovske, družinske, delne, nadomestil iz invalidskega zavarovanja in dela vdovske pokojnine). Kakšen vpliv bo imela sprememba na višino pokojnin, ni odvisno samo od odmernega odstotka za 40 let pokojninske dobe, ampak tudi od višine odmernega odstotka za ostala dopolnjena leta, predvsem pa od višine odmernega odstotka za 15 let zavarovalne dobe, ki zdaj za moškega znaša 26, za žensko pa 29 odstotkov. Predlog zakona je za oba spola 29,5 odstotka, za moške seveda postopoma. Dvig s 26 na 29,5 odstotka pomeni tudi postopen dvig najnižje pokojnine, ki je zdaj odmerjena v višini 26 odstotkov najnižje pokojninske osnove, v skladu s prvim odstavkom 39. člena ZPIZ-2, za skoraj 13 odstotkov. Za moške pomeni dvig odmernega odstotka s 57,25 na 63,5, dvig pokojnine za skoraj 11 odstotkov, za ženske, ki bi do leta 2023 padle na 60,25 odstotka za 40 let pokojninske dobe, pa za 5,4 odstotka. Predviden je tudi postopen dvig varovalk pri odmeri invalidske pokojnine, vdovske in družinske pokojnine ter nadomestil iz invalidskega zavarovanja. Novi odmerni odstotki bi veljali za nove upokojence.
Iz predloga zakona izhaja, da bo po končanem prehodnem obdobju leta 2025 za oba spola veljalo (za ženske pa že takoj po uveljavitvi), da se starostna pokojnina odmeri od pokojninske osnove za 15 let zavarovalne dobe v višini 29,5 odstotka. Za vsako nadaljnje leto pokojninske dobe pa se prišteje 1,36 odstotka brez zgornje omejitve.
Za moške pa bo po predlogu veljalo prehodno obdobje, tako da naj bi leta 2020 za 15 let zavarovalne dobe znašal odmerni odstotek 27 in vsako nadaljnje leto 1,26, za 40 let pokojninske dobe pa 58,5. Leta 2021 naj bi za 15 let zavarovalne dobe znašal odmerni odstotek 27,5 in vsako nadaljnje leto 1,28, za 40 let pokojninske dobe pa 59,5. Leta 2022 naj bi za 15 let zavarovalne dobe znašal odmerni odstotek 28 in vsako nadaljnje leto 1,3, za 40 let pokojninske dobe pa 60,5. Leta 2023 naj bi za 15 let zavarovalne dobe znašal odmerni odstotek 28,5 in vsako nadaljnje leto 1,32, za 40 let pokojninske dobe pa 61,5. Leta 2024 naj bi za 15 let zavarovalne dobe znašal odmerni odstotek 29 in vsako nadaljnje leto 1,34, za 40 let pokojninske dobe pa 62,50.
Odmerni odstotek za otroke
Novost pa je predlog za povečanje odmernega odstotka za otroke, največ za tri, kar pomeni po predlogu zakona največ za 4,08 odstotne točke (za enega 1,36). Ti odstotki se bodo priznali ob izpolnitvi pogojev za pridobitev pravice do predčasne, starostne ali invalidske pokojnine zaradi skrbi za vsakega rojenega ali posvojenega otroka, ki je državljan Evropske unije in za katerega je zavarovanec skrbel v prvem letu otrokove starosti. Do dodatnega odmernega odstotka je praviloma upravičena ženska, razen če je pravico do nadomestila iz naslova starševstva v trajanju vsaj 120 dni užival moški. Pomembno je, da bo mogoča izbira med znižanjem starostne meje zaradi otrok ali dodatnim odmernim odstotkom. Po predlogu zakona pa nikakor ne bo mogoča kombinacija obeh ukrepov, in to ne glede na število otrok, kar je pravilna odločitev, saj je bila najprej ob predlogu uvedbe odmernega odstotka za otroke predvidena ukinitev znižanja starostne meje zaradi otrok.
Ugodnejše vrednotenje pokojninske dobe brez dokupa
Z ZPIZ-2 je bilo uveljavljeno ugodnejše vrednotenje pokojninske dobe brez dokupa (po izpolnitvi pogojev za starostno upokojitev, po končanem prehodnem obdobju za 40 let in starost 60 let) za največ tri zaporedna leta obveznega zavarovanja v višini največ 12 odstotkov (eno leto 4, tri mesece pa 1 odstotek). Za moškega pomeni to povečanje pokojnine do 20 odstotkov.
Po predlogu zakona je predvidena sprememba, tako da naj bi se vsako nadaljnje leto dopolnjene pokojninske dobe brez dokupa v obveznem zavarovanju po izpolnitvi pogojev za starostno upokojitev skladno s četrtim odstavkom 27. člena ZPIZ-2, če oseba ostane vključena ali se ponovno vključi v obvezno zavarovanje, vendar največ do treh let zavarovanja, vrednotilo na način, da se pol leta pokojninske dobe brez dokupa vrednoti v višini 1,5 odstotka (3 odstotki za eno leto).
Znižanje s 4 odstotkov na leto na 3 odstotke oziroma maksimalno z 12 na 9 odstotkov in vrednotenje pol leta in ne treh mesecev je ustrezno predvsem zato, ker se lahko zavarovancu istočasno izplačuje tudi del starostne pokojnine, zdaj v višini 20 odstotkov, po predlogu zakona naj bi ta odstotek znašal 40, in to v prvih treh letih.
Vprašanje je, ali je ustrezna rešitev, da se istočasno priznata dva bonusa (ugodnejše vrednotenje pokojninske dobe brez dokupa in izplačilo dela pokojnine) za nadaljnje ostajanje v zavarovanju oziroma ob ponovni vključitvi v obvezno zavarovanje.
Predlog pa uvaja razširitev možnosti pridobitve dodatnega odmernega odstotka tudi za posameznike, ki so se že upokojili, pa bodo kasneje ponovno vstopili v zavarovanje. Do zdaj je bilo to vezano na pogoj, da je nekdo ostal vključen v obvezno zavarovanje. S tem predlogom zakona je storjen bistven poseg v dosedanje izvajanje, in na zavodu se ne strinjamo s to radodarnostjo MDDSZ, saj bodo te osebe pridobile trojni bonus (z upokojitvijo si varujejo pogoje, dobili bodo ugodnejše vrednotenje pokojninske dobe brez dokupa in izplačilo dela pokojnine). Za te bonuse, ki jih bo deležen le del zavarovancev oziroma upokojencev, bodo šla sorazmerno visoka sredstva iz pokojninske blagajne, kar je tako s finančnega vidika kot vidika pravičnosti precej vprašljivo.
Dvojni status
Dvojni status pomeni istočasno prejemanje cele ali sorazmernega dela pokojnine in opravljanje dela ali dejavnosti. Urejen je z naslednjimi instituti: pravica do delne pokojnine, ponovni vstop v obvezno zavarovanje in hkratno izplačevanje sorazmernega dela že priznane pokojnine, izplačevanje 20 odstotkov starostne ali predčasne pokojnine, delo upokojenca v okviru drugega pravnega razmerja in druge oblike dela uživalcev pokojnin.
Z ZPIZ-2B, uveljavljenim 1. januarja 2016, je bil razširjen krog upravičencev do izplačila 20 odstotkov predčasne ali starostne pokojnine in razširjena možnost delne upokojitve ter ponovne vključitve v obvezno zavarovanje najmanj za dve oziroma deset ur zavarovanja ob prejemanju 75 odstotkov pokojnine. Vložena je bila tudi pobuda za oceno ustavnosti ZPIZ-2B v zvezi z ureditvijo dvojnega statusa, ker ni omogočeno prejemanje celotne pokojnine ob plačilu polnih prispevkov.
Statistični podatki kažejo rast povprečnega števila oseb, ki sem jim izplačuje 20 odstotkov pokojnine, predvsem z uveljavitvijo ZPIZ-2B leta 2016: leta 2013 – 11, 2014 – 1.023, 2015 – 2.303, 2016 – 4.386, 2017 – 6.460, 2018 – 7.543, število v mesecu juniju 2019 – 9.468. V letu 2018 je bilo za ta namen izplačanih skoraj 17 milijonov evrov, finančni načrt za leto 2019 pa predvideva 19 milijonov evrov oziroma ocena realizacije finančnega načrta 20,5 milijona evrov.
Po predlogu zakona bi lahko tisti zavarovanci, ki bi izpolnili pogoje za starostno pokojnino, namesto sedanjih 20 odstotkov dobili izplačilo 40 odstotkov, ki pa bi bilo omejeno na največ tri leta. Po treh letih pa bi se jim lahko izplačevalo 20 odstotkov starostne pokojnine. Bistvena sprememba je tudi v tem, da bodo lahko pridobili del pokojnine ob sočasnem obveznem zavarovanju le tisti, ki bodo izpolnili pogoje za starostno pokojnino, ne pa tudi za predčasno. Ugodnost v predlogu zakona je tudi za uživalce delne pokojnine in tiste, ki se bodo ponovno vključili v obvezno zavarovanje, pod pogojem, da bodo obvezno vključeni v obvezno zavarovanje za najmanj 4 ure dnevno oziroma 20 ur tedensko. V tem primeru bodo dobili sorazmerni del dela starostne pokojnine, v odvisnosti od razmerja vključenosti med delovnim oziroma zavarovalnim časom. Na primer oseba, ki bo vključena v zavarovanje za 4 ure dnevno, bo prejela prva tri leta del pokojnine v višini 20 odstotkov (polovico od 40 odstotkov), potem pa 10 odstotkov (polovico od 20 odstotkov), seveda ob prejemu tudi sorazmernega dela pokojnine v višini 50 odstotkov.
Pomembne so tudi prehodne določbe, v katerih je opredeljeno, da zavarovanec, ki prejema 20 odstotkov predčasne ali starostne pokojnine, obdrži izplačilo tega dela pokojnine tudi po uveljavitvi predloga zakona. Po predlogu zakona pripada izplačilo dela pokojnine le v primeru izpolnitve pogojev za starostno pokojnino, a ne tudi za predčasno, kot velja po zdaj veljavni zakonodaji. Prehodna določba pa pomeni, da bodo tisti, ki se jim že izplačuje 20 odstotkov predčasne pokojnine, to še vedno prejemali.
Opredeljen je tudi način prehoda za prejemnike z 20 odstotkov na 40 odstotkov, kjer je predvidena vloga zavarovanca in izplačilo pripada prvi naslednji dan po podaji vloge. V prehodnih določbah je opredeljen tudi način prejema dela pokojnine za prejemnike delne pokojnine in prejemnike sorazmernega dela pokojnine.
Različni odzivi na dvojni status
Na ureditev dvojnega statusa so zelo različni pogledi posameznikov in interesnih skupin, tako da je zelo pomembno, da se pri obravnavi upošteva čim več dejavnikov in se na podlagi vseh razprav, predlogov, strokovnih in finančnih podlag pride v dani situaciji do najbolj ustrezne politične odločitve.
V zvezi z ureditvijo dvojnega statusa je zelo pomemben tudi odziv izvršilnega odbora Društva za delovno pravo in socialno varnost. Med drugim je v odzivu navedeno: »Da je namen sistema socialne varnosti zaščita, ki jo družba zagotavlja svojim članom ob nastanku socialnega primera izgube oziroma bistvenega zmanjšanja dohodka ali povečanja stroškov, skozi proces ožje ali širše družbene solidarnosti. Izpostavljeno je tudi vprašanje, ali gre v primeru dvojnega statusa sploh še za socialno zavarovanje oziroma ali ima dohodek iz zavarovanja v tem primeru res pravno naravo pokojnine. Dvojni status pod vprašaj postavlja tudi načelo medgeneracijske solidarnosti, na kateri temelji naš pokojninski sistem. Prispevki aktivnih (mladih) zavarovancev namreč v tem primeru financirajo tudi del »pokojnine« (aktivnih) starejših, pri katerih do izpada dohodka sploh ne pride in imajo praviloma že v osnovi višje dohodke. Zato v tem primeru govorimo o obrnjeni, celo izprijeni ali perverzni solidarnosti, ki bi se še povečala, če bi izplačevali del »pokojnine« v višjem znesku kot sedaj (npr. namesto 20 kar 50 odstotkov). Rešitve nizkih pokojnin in razmeroma mladih, za delo zmožnih upokojencev, ni mogoče iskati v dvojnem statusu, temveč v višjih pokojninah (tudi z razširitvijo pokojninske osnove in višjimi plačami, saj so pokojnine le odraz trga dela) in morebitnem povišanju upokojitvene starosti (ob upoštevanju podaljševanja pričakovane življenjske dobe). Pokojninski sistem mora še naprej temeljiti na enakosti in (pravi, ne obrnjeni) solidarnosti. Izplačevanje dela »pokojnine« ob nezmanjšani ekonomski aktivnosti (in dohodku) je zato v temelju napačno.«
Če ne bo prišlo do ustrezne rešitve in konsenza med socialnimi partnerji, bo primernejše, da se ne odločimo za vsako ceno za spremembe, ker imamo že v obstoječi zakonodaji dovolj dobro urejen dvojni status.
Pokojnina le še na bančni račun
Nekaj sprememb je predlaganih tudi na področju invalidskega zavarovanja, ki bi moralo biti pri naslednji reformi deležno temeljitih sprememb.
Zaradi velikih stroškov, ki jih ima pokojninska blagajna z izplačilom pokojnin prek poštne dostave, je pomembna predlagana sprememba v zvezi z načinom izplačevanja prejemkov, ki bo veljala za vse nove prejemnike dajatev, da bi se izplačevali negotovinsko na račune, odprte pri organizacijah za plačilni promet. V prehodni določbi pa je določeno, da se prejemki iz obveznega zavarovanja, ki se bodo do začetka uporabe tega zakona izplačevali prek poštne dostave, na enak način izplačujejo tudi po začetku uporabe tega zakona, razen če spremembo načina izplačevanja zahteva uživalec pravice.
Zavod je MDDSZ predlagal vključitev določbe v zvezi s priznanjem pravice do dodatka za pomoč in postrežbo, da bi v primeru smrti zavarovanca postopek uveljavljanja te pravice lahko nadaljevali njegovi pravni nasledniki, kar pa v predlog zakona žal ni bilo vključeno. V okviru javne obravnave in nadaljnjih postopkov si bo zavod še naprej prizadeval, da se ta določba, ki jo podpirata tudi varuh človekovih pravic in ZDUS, vključi v spremembe ZPIZ-2.
Kakšne spremembe predloga zakona bodo prinesli javna obravnava in nadaljnji postopki do sprejema, je težko napovedati, a zelo pomembno je, da bodo spremembe pri odmernem odstotku začele veljati 1. januarja 2020.
